最高法：獲取不動產登記信息不應通過申請政府信息公開的方式
【裁判要旨】在法律、法規(guī)對政府信息公開的權限作出特別規(guī)定的情況下，應當優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。因不動產登記信息涉及特定的權利人或利害關系人，為平衡個人隱私與公眾知情權，國家從法律、法規(guī)、規(guī)章等層面對不動產登記信息查詢作出了專門規(guī)定。當事人如需獲取相應的不動產登記信息，應根據上述法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定予以查詢辦理，而不應通過申請政府信息公開的方式。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申1169號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張運福，男，1936年4月24日出生，漢族，住河南省開封市經濟技術開發(fā)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉子榮，女，1959年4月9日出生，漢族，住河南省開封市經濟技術開發(fā)區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊開蘭，女，1955年9月15日出生，漢族，住河南省開封市金明區(qū)。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）開封市人民政府,住所地河南省開封市晉安路58號。
法定代表人侯紅，該市人民政府市長。
再審申請人張運福、劉子榮、楊開蘭因訴開封市人民政府（以下簡稱開封市政府）政府信息公開一案，不服河南省高級人民法院（2016）豫行終1467號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員方金剛、審判員閻巍參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。
原審法院查明：2016年1月18日，張運福、劉子榮、楊開蘭向開封市政府郵寄政府信息公開申請表，申請開封市政府公開其為開封市豪建置業(yè)有限公司（以下簡稱豪建公司）頒發(fā)的國有土地使用權證。2016年1月26日，開封市政府作出政府信息公開申請答復書，以開封市國有土地的權屬登記和國有土地使用權證的頒發(fā)由開封市房地產交易登記中心具體負責，張運福、劉子榮、楊開蘭申請公開的政府信息不屬于開封市政府信息公開范圍為由，決定對張運福、劉子榮、楊開蘭申請公開的信息不予公開。張運福、劉子榮、楊開蘭不服，訴至河南省商丘市中級人民法院，請求確認開封市政府作出的政府信息公開申請答復書違法，判令開封市政府重新作出信息公開答復。
河南省商丘市中級人民法院一審認為：《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二條規(guī)定，“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”張運福、劉子榮、楊開蘭向開封市政府申請公開豪建公司的國有土地使用權證書，而開封市市區(qū)國有土地權屬登記由開封市房地產交易登記中心具體實施，國有土地使用權登記后，由開封市房地產交易登記中心直接將土地使用權證發(fā)放給豪建公司，開封市政府不保存豪建公司國有土地使用權證的原件或者復印件。開封市政府并非土地權屬登記的實施機關。因此，被訴信息公開答復書認定張運福、劉子榮、楊開蘭申請公開的信息不屬于開封市政府公開范圍并無不當。開封市政府接到張運福、劉子榮、楊開蘭信息公開申請后在法定期限內作出信息公開申請答復書并向張運福、劉子榮、楊開蘭送達，程序合法。張運福、劉子榮、楊開蘭所提確認被訴信息公開答復書違法并判令開封市政府重新作出信息公開答復書的訴訟請求，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，作出（2016）豫14行初67號行政判決，駁回張運福、劉子榮、楊開蘭的訴訟請求。
張運福、劉子榮、楊開蘭不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審認為：根據法律規(guī)定，國有土地使用權是由縣級以上人民政府對相應土地使用權進行登記造冊后，核發(fā)給土地使用者的使用權證書。張運福、劉子榮、楊開蘭在其信息公開申請表中，明確要求開封市政府公開豪建公司國有土地使用權證，該國有土地使用權證應由豪建公司持有，開封市政府并不保存該證，該信息不屬于開封市政府信息公開范圍，故開封市政府作出不予公開答復并無不妥。張運福、劉子榮、楊開蘭的上訴理由不成立，不予支持。一審法院判決結果正確，依法予以維持。據此作出（2016）豫行終1467號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
張運福、劉子榮、楊開蘭向本院申請再審稱:1.依據相關法律法規(guī)規(guī)定，開封市政府具有公開再審申請人所申請的信息的職責，且再審申請人已舉證證明該信息客觀存在。2.再審申請人在一審中向法庭明確信息公開的內容為頒發(fā)給豪建公司的國有土地使用證的相關信息，兩審法院卻以“開封市政府不保存豪建公司國有土地使用證的原件或復印件”為由駁回，純屬曲解法律、刁難再審申請人。3.依據最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第一條的規(guī)定，開封市政府應對其違法行政行為給再審申請人造成的經濟損失承擔賠償責任。綜上，請求：1.依法撤銷一、二審判決；2.確認被訴政府信息公開答復違法并予以撤銷；3.判令開封市政府在法定期限內重新作出政府信息公開答復；4.判令開封市政府承擔因本案造成的直接損失包括訴訟費、交通費、郵寄費、復印費、誤工費、餐飲費、住宿費等。
本院認為：《政府信息公開條例》第十七條規(guī)定：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”根據該條規(guī)定，在法律、法規(guī)對政府信息公開的權限作出特別規(guī)定的情況下，應當優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。本案中，再審申請人向開封市政府申請公開的信息為該政府為豪建公司頒發(fā)的國有土地使用權證，該信息屬于不動產登記信息。由此帶來的問題是,對于不動產登記信息查詢，應當按照《政府信息公開條例》的規(guī)定辦理,還是按照不動產登記資料查詢方面的特別規(guī)定辦理？
因不動產登記信息涉及特定的權利人或利害關系人，為平衡個人隱私與公眾知情權，國家從法律、法規(guī)、規(guī)章等層面對不動產登記信息查詢作出了專門規(guī)定。其中《中華人民共和國物權法》第十八條規(guī)定：“權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供。”以中華人民共和國國務院令第656號公布、自2015年3月1日起施行的《不動產登記暫行條例》第二十七條第一款規(guī)定：“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。”第二十八條規(guī)定：“查詢不動產登記資料的單位、個人應當向不動產登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的；未經權利人同意，不得泄露查詢獲得的不動產登記資料。”以國土資源部令第63號公布、自2016年1月1日起施行的《不動產登記暫行條例實施細則》專設第六章“不動產登記資料的查詢、保護和利用”，對不動產登記資料查詢的主體、范圍、方式和期限等作出了詳細規(guī)定。上述規(guī)定充分保障了權利人和利害關系人獲取不動產登記信息的權利。在此情況下，當事人如需獲取相應的不動產登記信息，應根據上述法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定予以查詢辦理，而不應通過申請政府信息公開的方式。國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室于2016年9月18日針對國土資源部辦公廳《關于不動產登記資料依申請公開問題的函》作出的國辦公開辦函〔2016〕206號答復亦明確：“不動產登記資料查詢，以及戶籍信息查詢、工商登記資料查詢等，屬于特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項，其法律依據、辦理程序、法律后果等，與《政府信息公開條例》所調整的政府信息公開行為存在根本性差別，當事人依據《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務查詢的，告知其依據相應的法律法規(guī)規(guī)定辦理。”這一解釋性規(guī)定亦是基于同樣的考慮。因此，再審被申請人開封市政府以再審申請人申請公開的信息不屬于其公開范圍答復再審申請人并無不當。
再審申請人在申請再審時還要求開封市政府對其違法行政行為給再審申請人造成的經濟損失承擔賠償責任。對此本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第九十條規(guī)定：“當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但判決、裁定不停止執(zhí)行。”據此可知,再審是對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定提出的特殊不服請求，其目的在于撤銷確有錯誤的判決、裁定，并對案件再次審理。再審申請人在再審申請階段向本院提出賠償請求，不符合再審制度的功能，缺乏相應的法律依據。
綜上，再審申請人張運福、劉子榮、楊開蘭的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人張運福、劉子榮、楊開蘭的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 方金剛
審 判 員 閻 巍
二〇一七年三月二十三日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 張 蘭
