論中國集體土地所有制改革的底線
沈開舉 鄭州大學(xué)法學(xué)院 教授 , 程雪陽 蘇州大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: 土地制度深化改革；農(nóng)村集體土地所有制；政社合一；政社分離
內(nèi)容提要: 土地制度深化改革要有底線思維，但“政社合一式”的農(nóng)村集體土地所有制是“改革爛尾樓”，不應(yīng)當(dāng)成為深化改革的“底線”。當(dāng)下土地制度深化改革的首要工作，應(yīng)該是重啟1980年代中斷的“政社分離”改革，讓行政村真正成為一個(gè)政治自治和公共服務(wù)組織，然后按照“按份共有-股份合作”的原則讓集體經(jīng)濟(jì)組織成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)完善的合伙企業(yè)或者法人組織。
引言
依照十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定，“國土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”在2014年的上半年已經(jīng)成立。據(jù)媒體報(bào)道，該領(lǐng)導(dǎo)小組的主要工作是“協(xié)調(diào)推進(jìn)國土資源領(lǐng)域制度改革的頂層設(shè)計(jì)，深化土地管理制度改革”。不過，在推進(jìn)各項(xiàng)土地制度深化改革之前，國土資源部劃定了土地制度改革的四條“底線”，即“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮”、“不能把耕地改少”、“不能把糧食產(chǎn)量改下去”、“不能損害農(nóng)民利益”。 [1]
在改革過程中有“底線思維”，這是值得肯定的。但需要注意，所謂“底線”，即是要對(duì)人們行為設(shè)定最嚴(yán)格的義務(wù)規(guī)則。那么規(guī)則制定者在設(shè)立這一規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)遵從規(guī)則制定的一般原則。新自然法學(xué)家富勒所提出的“法律的內(nèi)在道德”其實(shí)就是講這個(gè)問題。依照富勒的看法，一項(xiàng)法律制度或者法律規(guī)則必須具備八大內(nèi)在道德（或者說八項(xiàng)合法性原則），即，一般性（或普遍性）、必須公布于眾、不得溯及既往、清晰明了、不矛盾、不應(yīng)要求不可能之事、連續(xù)性（或穩(wěn)定性）、官方行動(dòng)與公布的規(guī)則之間的一致性。 [2]
盡管富勒所提出的這些原則是全面和完整還可以再進(jìn)一步討論，但一項(xiàng)法律或者規(guī)則必須要“清晰明了”這一要求，應(yīng)當(dāng)是不容置疑的。否則的話，人們就難以知曉規(guī)則到底是什么了。遺憾的是，國土部所確定的第一個(gè)底線“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮”恰恰是模糊不清的，讓人難以理解。比如，“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮”是什么意思呢？是指集體土地不能私有化，還是集體經(jīng)濟(jì)組織不能在股份化后解散，自由重組呢，抑或是說目前行政村村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織“政社合一”組織架構(gòu)不能進(jìn)行改革呢？答案并不清楚。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？根本的原因在于，多年以來，什么是“農(nóng)村土地集體所有制”，如何從法律上界定“農(nóng)村土地集體所有制”一直都是“糊涂賬”，從來沒有人能夠講清楚。如果我們要堅(jiān)持“農(nóng)村土地集體所有制”是一條“不能改垮的底線”，那就應(yīng)當(dāng)把“農(nóng)村土地集體所有制是什么”梳理清楚，否則的話，不但改革的方向會(huì)讓人迷茫，改革的前程也可能會(huì)被斷送。
一、 “集體所有”如何成了謎一樣的問題
什么是“集體”，什么是“集體所有”呢？這個(gè)問題的答案在1958年人民公社在中國興起之前是明確的，現(xiàn)在卻幾乎成了“謎一樣的問題”。
1950年代中后期，中國人在蘇聯(lián)“老大哥”的引領(lǐng)下，通過“合作化”的方式開展了“社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改造”運(yùn)動(dòng)。在“初級(jí)社”階段，土地所有權(quán)是歸個(gè)體農(nóng)民所有的，只是使用權(quán)歸集體所有；在“高級(jí)社”階段，土地所有權(quán)歸集體“共有”了，但這種“共有”在法律上是清晰的，按照1956年一屆全國人大三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定，集體所有是一種以“按份共有”為基礎(chǔ)的土地股份合作制。即，單個(gè)農(nóng)民將其受法律保護(hù)的土地所有權(quán)入股加入集體，然后依據(jù)其所享有的股權(quán)與其他集體成員共享集體土地所有權(quán)。在符合章程規(guī)定的條件下，集體成員不但可以在退社，而且可以在退社的時(shí)候依照其在集體土地中享有的份額請(qǐng)求分割“入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地”。 [3]
然而，自從1958年人民公社體制建立以后，“集體所有”開始變得模糊，變成了“抽象的公有”。雖然從理論上來說，土地依然是農(nóng)民集體（公社、生產(chǎn)大隊(duì)或者生產(chǎn)隊(duì)）所有，但農(nóng)民集體卻實(shí)現(xiàn)了“政社合一”，社員不但失去了退社的自由，而且其入社時(shí)帶給集體的土地也不再被視為是一種財(cái)產(chǎn)，股份分紅被取消，所有的人都只能靠勞動(dòng)所得（“掙工分”）獲得生活來源了。 [4]
這種集體所有制在法律上是一種什么樣的產(chǎn)權(quán)關(guān)系呢？當(dāng)時(shí)的人們忙著“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”，似乎并不愿意思考這個(gè)問題。既然“集體所有”只是奔向共產(chǎn)主義途中的一個(gè)“臨時(shí)歇腳地”，“理想國”實(shí)現(xiàn)后，這種被稱為是“共產(chǎn)主義的橋梁”的產(chǎn)權(quán)制度就會(huì)自然消失。那么，把時(shí)間和精力浪費(fèi)到這種即將消亡的事物上有何意義呢——在1958年大搞小高爐、土法煉鋼鐵、群眾運(yùn)動(dòng)（簡(jiǎn)稱“小土群”）時(shí)，有人就提出“快進(jìn)入共產(chǎn)主義了，吃飯都不要錢了，國家征地建設(shè)還要什么補(bǔ)償費(fèi)？” [5]
不幸的是，隨后的歷史證明，中國人對(duì)于未來的設(shè)想實(shí)在過于樂觀。經(jīng)過了20多年殘酷的社會(huì)實(shí)驗(yàn)之后，人民公社體制許諾給人們的美好生活非但沒有實(shí)現(xiàn)，反而帶來了持久的貧困、饑餓和災(zāi)難，所以，1980年代以后“農(nóng)村土地集體所有制”不得不進(jìn)行根本性的改革。
二、“政社不分的集體土地所有制”是“改革爛尾樓”
依照1983年的改革要求，農(nóng)村“政社必須相應(yīng)分開”。“在政社尚未分設(shè)以前，社隊(duì)要認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的行政職能，保證政權(quán)工作的正常進(jìn)行。在政社分設(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立。”然而，在現(xiàn)實(shí)中，“政社分離”這項(xiàng)改革僅僅停留在“公社-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)，為了經(jīng)營好土地和集體經(jīng)濟(jì)，人民公社原來的基本核算單位即生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì)得以保留，只是“其名稱、規(guī)模和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置由群眾民主決定”， [6]“可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。” [7]
于是，1983年以后，“農(nóng)民集體所有”的面目變得模糊了起來。誰是集體土地的所有者呢，是作為政治自治組織的村民委員會(huì)，還是作為經(jīng)濟(jì)組織的各種各樣的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體？答案并不清楚。1986年制定并頒布的《土地管理法》試圖解決這一問題，其第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。
然而，這一界定所帶來的問題遠(yuǎn)比其能解決的問題要多。這是因?yàn)�，允許農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會(huì)經(jīng)營和管理，“村合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”，就意味著“政社分離”的改革進(jìn)程被打斷。2003年開始實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包”， [8]2010年修訂的《村委會(huì)組織法》則規(guī)定，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。 [9] 然而，這一規(guī)定所帶來的問題要遠(yuǎn)比其能解釋和解決的問題要多得多。
首先，允許農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會(huì)經(jīng)營和管理，“村合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”，就意味著“政社分離”的改革進(jìn)程被打斷，人民公社時(shí)代“政社合一”的“農(nóng)村土地集體所有制”徹底成為一個(gè)“改革爛尾樓”。
其次，這一規(guī)定僅僅界定了集體土地的經(jīng)營者和管理者，卻并沒有界定“誰是集體土地的所有者”。我們既無法找到何為“村農(nóng)民集體所有”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”的準(zhǔn)確答案，也不能準(zhǔn)確地解釋“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”意指何物，以至于當(dāng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的一個(gè)基層政府將集體土地的所有權(quán)授予給一所小學(xué)和一家磚窯廠（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）時(shí)，小學(xué)和磚窯廠能否作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體土地的所有權(quán)人就成了有爭(zhēng)議性的問題。 [10]
最后，這種“農(nóng)村土地集體所有制”在法律上又應(yīng)當(dāng)如何界定呢？多年以來，中國的民法學(xué)界至少提出了八種學(xué)說，從“共有”，到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)，到“總有”（傳統(tǒng)、新型或者兩者的混合），再到“合有”等等。對(duì)于這些熱鬧紛呈的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴，我們無法評(píng)價(jià)，因?yàn)檫@種“政社不分的集體所有制”從本質(zhì)上來說是無法用規(guī)范的理論進(jìn)行解釋和分析的。
（1）在這種“農(nóng)村土地集體所有制”之下，“農(nóng)民集體”是一個(gè)不容分割的整體，其只能以全體名義行使，不能被細(xì)化為任何個(gè)體，也絕對(duì)排除集體中任何成員對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的分割權(quán)。即便是一個(gè)集體的成員從1萬人變成10個(gè)人，那這個(gè)集體的土地也只能歸這10個(gè)人“抽象公有”，不能解散，也不準(zhǔn)私分。
（2）在這種“農(nóng)村土地集體所有制”下，私法上的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)的取得與喪失，與公法上的公民的身份和戶籍關(guān)聯(lián)了起來。公民只有基于戶籍取得農(nóng)村政治成員身份以后，才能獲得土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果其（主動(dòng)或被動(dòng)）喪失了這種戶籍，則只能“凈身出門”，不能帶走自己的土地份額或者轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的權(quán)利。就如同一個(gè)人改變了國籍一樣，此后其與這個(gè)集體以及集體的財(cái)產(chǎn)再無瓜葛了。英國偉大的法學(xué)家梅因在19世紀(jì)末曾經(jīng)斷言“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，都是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)”。遺憾的是，21世紀(jì)都已經(jīng)過了十多年，我們卻依然沒有完成這一歷史進(jìn)程。
（3）這種“政社合一”的集體土地所有制還導(dǎo)致集體成為一個(gè)“鐵打的營盤”，而其成員則是“流水的兵”，并可能會(huì)產(chǎn)生如下理論困境——如果某個(gè)農(nóng)村集體最初有100戶村民，數(shù)年以后，有50戶村民將戶口遷到其他地方去了，而又沒有新的人口搬進(jìn)來，那么原來屬于100戶村民的地就成了50戶村民公有了；又過了一些年，剩余50戶中的48戶也搬走了，同樣沒有新的人口搬進(jìn)來，原屬于100戶村民的地難道就變成了最后2戶公有了？如果最后2戶中也搬走其一呢，難道就成了1戶公有了？ 我們無法回答這個(gè)問題。
（4）由于集體成員時(shí)常處在變動(dòng)之中，所以集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)人名單也在不斷發(fā)生變化。張三家的兒子結(jié)婚了，需要?jiǎng)澮惶幷�；李四家已�?jīng)有兩個(gè)女兒了，但苦于沒有兒子，所以分不到新的宅基地和承包地，所以跟媳婦合計(jì)，趕快生個(gè)胖小子，不然就讓張三家占了大便宜；王五和媳婦離婚了，也需要給他或者媳婦再劃一塊宅基地和承包地；趙六發(fā)現(xiàn)離婚可以獲得一塊新的宅基地，晚上趕快跟媳婦商量辦理假離婚手續(xù)……于是，一個(gè)村民能否取得土地以及隨之而來的財(cái)產(chǎn)，并不取決于其是否勤勞聰敏、努力上進(jìn)，而取決于其出身、性別、年齡等自然因素以及村莊內(nèi)部的政治力量對(duì)比、政治生態(tài)等政治因素了。
（5）在這種“農(nóng)村土地集體所有制”下，鄉(xiāng)村公共治理權(quán)與集體財(cái)產(chǎn)權(quán)被不恰當(dāng)?shù)乩壴谝黄�，因此�?dǎo)致鄉(xiāng)村政治腐敗和“黑社會(huì)化”現(xiàn)象蔓延。有研究表明，在過去的十多年間，中國的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了“由紅變黑”（即鄉(xiāng)村精英合法當(dāng)選村領(lǐng)導(dǎo)之后，利用權(quán)力，充當(dāng)黑社會(huì)勢(shì)力保護(hù)傘，欺行霸市，攫取非法利益）；“由黑變紅”（即農(nóng)村黑惡勢(shì)力通過暴力脅迫、金錢賄賂等非法手段當(dāng)選為村干部，再利用村干部身份和職務(wù)便利對(duì)集體資源進(jìn)行控制，為其犯罪行為提供資金支持），乃至“黑紅勾結(jié)”、“以紅護(hù)黑”、“黑紅循環(huán)”等諸多怪現(xiàn)象。 [11]在筆者看來，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)主要就是因?yàn)檫@種政社不分的“改革爛尾樓”沒有改革完成引發(fā)的，因?yàn)樵谶@個(gè)“爛尾樓”之下，作為政治組織的村委會(huì)和村黨支部，不但擁有管理村莊的政治權(quán)力，而且還擁有管理和處分集體財(cái)產(chǎn)、決定集體成員資格的決定權(quán)。
三、 “集體所有制”應(yīng)該是“自由人的自由聯(lián)合”
從上文的分析中我們可以看出，“政社合一式的農(nóng)村土地集體所有制”不僅不應(yīng)作為土地制度深化改革的“底線”，而且應(yīng)該作為土地制度深化改革的重點(diǎn)。
雖然本文并不致力于提出系統(tǒng)的改革方案，但筆者認(rèn)為，如果不拆掉“政社合一的農(nóng)村集體土地所有制”這一“改革爛尾樓”，不取消戶籍制度與土地制度之間“錯(cuò)誤等式”，土地領(lǐng)域的矛盾和社會(huì)沖突只能是越來越尖銳和廣泛，而不會(huì)是越來越緩和消解。事實(shí)上，如果我們不是前蘇聯(lián)集體農(nóng)莊體制的教條崇拜者，那就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“集體所有制”的本質(zhì)應(yīng)該是建立在“政社分離”基礎(chǔ)上的“自由人的自由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合”，而不應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)模糊、被戶籍強(qiáng)制捆綁在一起的“一袋馬鈴薯”（語出馬克思：《路易•波拿巴的霧月十八日》）。
具體如何改革呢？首先要完成1980年代農(nóng)村改革“未競(jìng)的事業(yè)”，要按照“政社分離”的原則拆掉“改革爛尾樓”，剝離行政村作為“集體土地所有者代理人”的職能，讓其真正成為一個(gè)政治自治和社區(qū)服務(wù)組織——毫無疑問，無論如何，村委會(huì)作為鄉(xiāng)村政治組織是不能垮掉的，但其功能主要是基于稅收和行政收費(fèi)提供公共產(chǎn)品（比如老年人休閑室、公共體育設(shè)施、道路照明等）和公共服務(wù)（比如社區(qū)衛(wèi)生、消防管理等等）；其次，可以按照“按份共有-股份合作”的原則將集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)完善的合伙企業(yè)（比如農(nóng)業(yè)合作社）或者法人組織（農(nóng)業(yè)公司）；最后，不但要賦予農(nóng)民自由建立和解散集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和自由，而且要賦予他們以帶著自己的土地股份退出集體的權(quán)利。
也就是說，在未來的中國農(nóng)村，在各級(jí)村民自治組織依然是存在的，但其與集體經(jīng)濟(jì)組織是相互獨(dú)立的，在地域上也并不一定重合。一個(gè)行政村內(nèi)完全可以存在多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。待到集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大以后，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織也完全可以跨越幾個(gè)村，甚至幾個(gè)縣，幾個(gè)省，乃至全國。而在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系應(yīng)該是合伙與合伙成員或者股東與公司的關(guān)系。農(nóng)民可以以自己的財(cái)產(chǎn)入股集體所有制，也可以轉(zhuǎn)讓自己的股份離開這個(gè)經(jīng)濟(jì)集體，甚至也可以重組、擴(kuò)大或者解散這個(gè)經(jīng)濟(jì)集體，就跟合伙組織或公司的設(shè)立、重組和破產(chǎn)一樣。 [12]
當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是“自由人的自由合作和聯(lián)合”并不是說這種集體可以隨意“解體”，而只是說集體成員擁有改造、重組和解散集體的權(quán)利。事實(shí)上，即便是承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有自由聯(lián)合和解散的權(quán)利，也并不意味著這項(xiàng)權(quán)利的行使毫無邊界。立法者完全可以通過集體成員的優(yōu)先購買權(quán)等制度來合理約束集體成員對(duì)于自己股份的處分權(quán)。
最近有學(xué)者擔(dān)心說，如果允許集體土地直接入市，原農(nóng)村固定區(qū)域內(nèi)封閉成員的集體土地所有制就自然會(huì)瓦解，城區(qū)中不可能存在以行政村為載體的集體所有制。 [13]這種觀察無疑是敏銳的，但這種觀察結(jié)論顯然是把中國農(nóng)村土地制度改革的起點(diǎn)以及為何要進(jìn)行改革忘掉了。事實(shí)上，1980年初的改革者就曾專門強(qiáng)調(diào)，合作經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是“自愿互利”，不能“一講合作就只能合并全部生產(chǎn)資料，不允許保留一定范圍的家庭經(jīng)營；一講合作就只限于按勞分配，不許有股金分紅；一講合作就只限于生產(chǎn)合作，而把產(chǎn)前產(chǎn)后某些環(huán)節(jié)的合作排斥在外；一講合作就只限于按地區(qū)來組織，搞所有制的逐級(jí)過渡，不允許有跨地區(qū)的、多層次的聯(lián)合。這些脫離實(shí)際的框框，現(xiàn)在開始被群眾的實(shí)踐打破了�！� [14]
還有一些人擔(dān)心說，個(gè)體農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平可能會(huì)低于公司化的大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)的消亡和破產(chǎn)。這個(gè)擔(dān)心是有道理的，但解決這個(gè)問題的方法應(yīng)該是，鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民通過自由聯(lián)合來增強(qiáng)自身的生產(chǎn)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力，而不應(yīng)該將農(nóng)民困在“政社不分”的集體所有制“襁褓”之中予以“保護(hù)”。既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大門已經(jīng)關(guān)不上了，那這種既不公平又無效率的“行政保護(hù)”又能堅(jiān)持多久？
--------------------------------------------------------------------------------
注釋:
[1] 李樂：《領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立在即 國土部初擬“土改路線圖”》，《中國經(jīng)營報(bào)》2014年1月25日。
[2] [美] 富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第176頁。
[3] 《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年6月30日第一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過，1956年6月30日中華人民共和國主席公布）第2、13、15、11條。
[4] 關(guān)于社會(huì)主義改造期間和公社化過程中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的詳細(xì)梳理，可以參見程雪陽：《中國土地制度的反思與變革：基于公法的視角》，鄭州大學(xué)2011年博士論文，第2章第2節(jié)。
[5] 轉(zhuǎn)引自陳映芳等著：《征地與郊區(qū)農(nóng)村的城市化——上海市的調(diào)查》，文匯出版社2003年版，第3頁。
[6]《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》（1982年12月31日中共中央政治局討論通過，即1983年1號(hào)文件）；中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)[1983]35號(hào)），1983年10月12日。
[7] 中共中央：《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（中發(fā)[1984]1號(hào)），1984年1月1日。
[8] 《農(nóng)村土地承包法》（2002年8月29日九屆全國人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過，自2003年3月1日起實(shí)施），第12條。
[9] 《村委會(huì)組織法》（十一屆全國人大常委會(huì)第17次會(huì)議，2010年10月28日修訂通過），第8條第2款。
[10] Peter Ho, Institutions in Transition: Land Ownership, Property Rights and Social Conflict in China, Oxford University Press, 2005, p.35.
[11] 陳磊：《中國農(nóng)村政權(quán)組織涉黑化傾向及其遏制》，《政法論壇》2014年第2期；張維，習(xí)宜豪：《村官為什么涉黑》，《南方周末》2014年8月7號(hào)。
[12] 事實(shí)上，我國很多地方已經(jīng)在“政社分離”和“集體土地股份化”方面做出了有益的探索。據(jù)《中國國土資源報(bào)》的報(bào)道，蘇州市建立首家土地股份合作社是2002年1月成立的，到2011年12月，短短的十年間，全市共組建土地股份合作社577家，入社農(nóng)戶28.89萬戶，入股土地69.99萬畝。土地股份合作社不但有效保護(hù)了耕地，提高了水稻等糧食作物的產(chǎn)量，降低了產(chǎn)生成本，而且大大提高了農(nóng)民的收入，縮小了城鄉(xiāng)收入差距（蘇州城鄉(xiāng)居民的收入比連續(xù)多年在2：1的水平低位運(yùn)行，遠(yuǎn)低于全國3.33∶1的水平）。參見楊應(yīng)奇：《蘇州農(nóng)村土地股份合作制改革調(diào)查》，《中國國土資源報(bào)》2011年12月12日。而在溫州，當(dāng)?shù)卣惨呀?jīng)于2011年開展了“三分三改”的改革實(shí)驗(yàn)。所謂“三分”即是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的過程中，將農(nóng)村的政經(jīng)分開（村“兩委”組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開）、資地分開（土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開）、戶產(chǎn)分開（戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開），所謂“三改”則是股改、地改、戶改。雖然溫州的試驗(yàn)依然有許多值得檢討的地方，但其將政經(jīng)分開（即本文所說的政社分開）、戶產(chǎn)分開毫無疑問是有重大意義的。參見陸劍于、陳蜜：《三分三改：讓城鄉(xiāng)發(fā)展更協(xié)調(diào)》，《溫州日?qǐng)?bào)》2011年1月6日。
[13] 華生：《土地制度改革六大認(rèn)識(shí)誤區(qū)》，《上海證券報(bào)》2013年11月07日。
[14] 《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》（1982年12月31日中共中央政治局討論通過，即1983年1號(hào)文件）。
出處:《公民與法》（法學(xué)版）2014年第6期
