近日，國家主席習(xí)近平對農(nóng)村土地工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要實行最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
同時，小產(chǎn)權(quán)房問題由來己久，與國家的農(nóng)村土地政策緊密相關(guān)。所以，對小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行研究意義重大。
對于小產(chǎn)權(quán)房，自其形成規(guī)模以來，有關(guān)部門三令五申，嚴(yán)禁建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房，對購房者也多次進(jìn)行風(fēng)險警示，但是小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)卻屢禁不止，市場呈現(xiàn)購產(chǎn)銷兩旺的態(tài)勢。為解決這一問題，有關(guān)部門和專家學(xué)者提出諸多建議，但是問題始終未解。2013年11月十八屆三中全會提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場�！边@一改革方案為解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供了契機(jī)。
一、小產(chǎn)權(quán)房問題的現(xiàn)狀
“小產(chǎn)權(quán)房”并非嚴(yán)格意義上的法律概念，是多年來約定俗成的一種稱謂。原建設(shè)部認(rèn)為，在城市郊區(qū)，一些村集體在本集體的土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，除滿足本集體成員外以較低價格向社會出售的房屋，俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”。這一理解并不完全準(zhǔn)確，很多小產(chǎn)權(quán)房并非是在滿足村民需要之后才對外出售，而是建設(shè)之初就是為了出售獲利，其實質(zhì)就是“在集體土地上開發(fā)的商品房”。小產(chǎn)權(quán)房不包括農(nóng)民在自己宅基地上建造的房屋，也不包括在集體土地上建造用于出租的房屋。
所謂小產(chǎn)權(quán)房問題是指大量的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、建設(shè)、出售與法律對小產(chǎn)權(quán)房的禁令之間的矛盾沖突。當(dāng)前，小產(chǎn)權(quán)房問題主要表現(xiàn)為:一是面積巨大；二是居者甚多；三是長期游離于政府監(jiān)管之外；四是有關(guān)部門的高調(diào)打壓與小產(chǎn)權(quán)房的購銷兩旺，證明監(jiān)管效果并不理想。
二、小產(chǎn)權(quán)房問題的形成原因
對于小產(chǎn)權(quán)房的形成原因，從表面上看，是農(nóng)民集體組織自發(fā)維護(hù)土地利益的本能反應(yīng)；是城鎮(zhèn)化過程中根據(jù)市場規(guī)律自發(fā)形成的“非法”住房市場；其根源在于農(nóng)民集體享有的土地產(chǎn)權(quán)不完整、市場主體缺位；根本原因是其使用土地的非國有性質(zhì)。如需占用集體土地進(jìn)行開發(fā)或建設(shè)商品房，須由國家將土地征收之后方可進(jìn)行。由于征收土地涉及政府、開發(fā)商、農(nóng)民及農(nóng)民集體等各方的利益，尤其是地方政府出于土地財政考慮，低價征收集體土地，引發(fā)了一系列的社會矛盾。與此相反，一些城市周邊的村委會自行或與開發(fā)商合作建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房對外出售，極少發(fā)生暴力事件，同時一還帶來了土地升值、解決市民住房需求等一系列的社會效益。
三、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的理論瓶頸
1.小產(chǎn)權(quán)房雖然違法但有其合理性
在小產(chǎn)權(quán)房形成過程中，一直存在著農(nóng)民集體利益與政府利益、群眾的安居需求與房地產(chǎn)市場、政府執(zhí)法與公眾違法三方面的博弈。從現(xiàn)實看，農(nóng)民集體明知自己開發(fā)、建設(shè)、出售小產(chǎn)權(quán)房違法卻屢屢違反，公眾明知購買小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)而購買不斷，這一事實促使我們反思農(nóng)民集體和眾多小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主行為的合理性以及現(xiàn)行法律的正當(dāng)性。正如黑格爾所言，“凡是存在的即是合理的”(此處“合理”是指其存在的原因)，小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有其深刻的歷史根源和現(xiàn)實原因，有其合理性。事實也說明，小產(chǎn)權(quán)房使購買者、農(nóng)民、集體、開發(fā)商獲得利益，只有政府損失了財政收入，而此損失其實本來就不該得，所以，小產(chǎn)權(quán)房提升了各合法主體的利益、增進(jìn)了社會公平，增加了社會整體效益。因此，現(xiàn)行法律的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。
2.法治的威嚴(yán)和統(tǒng)一決定了政府難以承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房
禁止集體進(jìn)行土地開發(fā)的制度是逐步形成的。從1982年《憲法》到2002年《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，國家通過一系列的法律徹底禁止集體自行開發(fā)土地，也禁止了集體建設(shè)和出售小產(chǎn)權(quán)房。
近年來，為打擊建設(shè)和出售小產(chǎn)權(quán)房，一些地方也象征性地拆除了部分建成或在建的小產(chǎn)權(quán)房。但是仔細(xì)考察不難發(fā)現(xiàn)，那些己成規(guī)模、居者眾多的小產(chǎn)權(quán)房卻不在拆除之列，究其原因，無非是如果強(qiáng)拆必然會引發(fā)社會不穩(wěn)定，維持現(xiàn)狀對地方政府及現(xiàn)任官員來說絕對是最佳選擇。但是，對于一國法治來說卻不是最佳方案，因為問題沒有得到解決，反而在維持現(xiàn)狀中愈演愈烈。
毋庸置疑，任何理由都不能成為回避問題的借口，問題總要解決，并且解決得越晚，越積重難返。關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方案，不外乎以下三種:其一，嚴(yán)格執(zhí)法，全部拆除；其二，聽之任之，順其自然；其三，承認(rèn)現(xiàn)實，轉(zhuǎn)正確權(quán)。擺在政府面前的是一個兩難選擇，如果承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位就意味著承認(rèn)了大規(guī)模違法行為的合法性，這樣做會嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威；而全部拆除雖然于法有據(jù)但卻難以執(zhí)行；放任自流的現(xiàn)實己經(jīng)使法律的權(quán)威受到嚴(yán)重?fù)p害。
所以，抓住“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的契機(jī)，在承認(rèn)歷史和現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，有條件地確認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位是唯一選擇，也是最佳選擇，這就需要我們從理論上進(jìn)行突破、制度上進(jìn)行重構(gòu)。至于采取何種方式轉(zhuǎn)正，則是具體策略問題。
